纪检监察机关办理失职渎职案件应把握的几个问题
2018-11-05 10:03:11   点击:

   纪检监察工作实践中,作为以公职人员滥用职权、玩忽职守为表现特征的失职渎职案件,根据其违纪违法情节和危害程度的不同,涉及问责、党纪政务处分、渎职犯罪认定三种处置方式,如何正确区分适用,需要把握以下几个问题。

  一、厘清问责、党纪政务处分、渎职犯罪的边界

  作为对公职人员在履职过程中失职渎职行为的三种追责方式,问责、党纪政务处分、追究渎职犯罪在实践中可单一适用也可合并适用,依据权责统一、罚当其责原则,三者处罚程度也随着违纪违法情节和危害程度的加重而依次递增。

  问责包括党内问责和监察问责,党内问责适用于党组织和党的领导干部不履行或不正确履行职责,导致严重后果或不良影响,从而对负有领导责任的党的领导干部和党组织追责的一种方式。监察法颁布实施后,在党内问责的基础上,也将行使公权力的公职人员的失职失责问题纳入问责范畴。在脱贫、环保等工作中,党组织及领导干部因没有正确履职而导致脱贫攻坚不力、污染治理不到位等不良社会影响,就属于问责的适用情形。党纪政务处分包含两个层面,依据党纪处分条例对违反党规党纪的党组织和党员,根据其错误性质和情节轻重,给予警告直至开除党籍的纪律处分,依据监察法对行使公权力的公职人员给予相应政务处分。从构成要件看,问责更侧重后果和不良影响;党纪政务处分更注重违纪违法事实的存在。渎职犯罪针对的是国家机关工作人员利用职权实施的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等犯罪,以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪,刑法意义上涉及滥用职权类、玩忽职守类、徇私舞弊类、侵权类、泄密类五大类共44个罪名。

  构成渎职犯罪的失职渎职行为在客观行为表现方式上与问责、党纪政务处分具有一定的竞合性,都表现为公职人员在行使公权力的过程中不履行或不正确履行职责的行为。其中,问责与渎职犯罪都要求因渎职行为所导致的不良影响或后果的存在,而渎职行为只有在达到情节严重或者造成重大损失时,才构成相应的渎职犯罪。是否达到渎职犯罪立案标准的危害程度和严重后果,是区分渎职犯罪与适用问责、党纪政务处分的关键所在。

  二、注意划分直接责任和领导责任

  在失职渎职案件中,责任人通常可以划分为两种责任:直接责任和领导责任。

  对失职失责行为的问责,追究的是一种全面领导责任,包括领导班子主要负责人和分管领导承担的主要领导责任,以及参与决策和工作的其他班子成员承担的重要领导责任。党纪处分条例的多个条款对违反群众纪律和工作纪律的失职渎职行为规定“一案双查”,既追究直接责任,也追究领导责任。

  渎职犯罪追究的是失职渎职的直接责任,表现为负有特定职责的主体没有正确履行职责造成一定后果应承担的刑事责任。由于职务活动具有职权性、阶段性和协作性等特点,一个危害结果往往牵涉不同级别、不同部门中的多人多个渎职行为,加上渎职犯罪“多因一果”的特点,划定渎职责任需要从三点加以把握:一是紧扣是否履职尽责。如涉及重大责任事故的渎职犯罪中,具有监管职责的相关部门工作人员没有履行监督职责,没有定期开展安全检查,对于事故的发生负有直接责任,其上一级领导、分管领导是否该承担渎职犯罪责任,也应结合其是否履职尽责进行考量。如果该领导长期分而不管、听之任之、不布置不检查、或者检查流于形式,则应一并追究。二是甄别领导干部是否指使、授意。这主要体现在一些涉及土地、资金、项目审批类渎职犯罪案件中,案发后,违法决定的负责人员往往以仅负有间接的“领导责任”为自己开脱罪责。对于这种情况,根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》(以下简称《解释》)第五条第一款规定,“国家机关负责人员违法决定,或者指使、授意、强令其他国家机关工作人员违法履行职务或者不履行职务,构成刑法分则第九章规定的渎职犯罪的,应当依法追究刑事责任”。三是以“集体研究”形式实施的渎职犯罪。这类渎职犯罪披着集体研究的外衣,实则违反相关法律法规规定。《解释》第五条第二款规定,“应当依照刑法分则第九章的规定追究国家机关负有责任的人员的刑事责任”。

  三、区分失职渎职与工作失误的关系

  失职渎职,表现为因严重不负责任而不履行或不正确履行职责。而工作失误则是由于经验不足、能力水平有限,或因无法预见和不可抗拒的客观因素影响,虽行为人尽力履行了职责,但仍给国家、集体和人民利益造成损失的行为。

  二者的区分主要从两方面去把握:首先,行为人是否履职尽责。这是正确区分失职渎职行为与工作失误的基本界限。由于个人能力水平限制,从而使公职人员在履行职务时主观认识不符合客观情况,虽然尽职尽责,但还是难以避免工作失误,这种情况不宜科以刑责。其次,要看主观目的。工作失误的主观动机,往往是行为人想把工作搞好,或想创造性地工作,但事与愿违。而失职渎职行为人的主观方面往往是不尽职守,马虎草率,漫不经心等。这里要注意的是,工作失误绝不可能也不应当是为了谋求私利,同一行为,如果有谋求私利动机的存在,工作失误就成了故意为之,就可能构成渎职犯罪。如刑法规定的商检徇私舞弊罪、放纵走私罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、徇私舞弊不征少征税款罪等,都是因徇私舞弊不履行法律规定的职责的行为,行为人的犯罪主观故意和动机显而易见。

  四、严格程序运用,规范问责调查程序

  当前,纪检监察工作实践和刑事司法实践对于党纪处分和渎职犯罪的认定有一套相对完备规范的运作程序,比如,党纪处分需经过初核、党纪立案审查、审理后作出,渎职犯罪要经初核、监察立案、调查审理、移交检察机关依法审查提起公诉、法院作出判决等。并且,为查清违纪违法犯罪事实,分别赋予初核阶段核查措施、违纪立案审查阶段审查措施、监察立案调查阶段调查措施,以确保相关调查取证工作的有序运行和证据链的完整稳定。

  相对于规范运行的党纪处分和渎职犯罪认定程序,问责程序在操作层面仍存在尚待完善的空间。实践中,纪检监察机关作出问责的一般程序是由相关部门提出问责调查建议,移送执纪监督部门调查,其中采取通报、诫勉方式问责的可直接作出问责决定,只有需要采取党纪处分方式问责的情形,才按违纪审查的立案程序报批,进行调查。其中,有待明确的是问责过程的实施程序,换言之,执纪监督部门开展问责调查该适用哪种程序,是初核程序还是立案程序抑或是专门的问责调查程序?在确定适用哪种程序的基础上,才能运用相应的措施开展问责调查,才能确保问责调查措施的有据可依。

  笔者认为,从实际操作层面看,纪检监察机关的问责调查以启动初核程序为宜。在问责调查工作启动初核程序的基础上,可依纪依法适用初核阶段的谈话、组织说明、查阅复制、查询、调取、勘验检查、鉴定等核查措施收集证据,在确保相关核查措施规范化实施的基础上,查明事实、分清责任,根据初核情况,按照拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查或者移送有关党组织处理等方式提出处置建议,为问责可能涉及的党纪处分提供依据,以初核衔接立案,实现初核和立案审查调查的无缝对接。(海南省纪委监委 陈凤娇)

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